这片横跨南北的大陆，南部和中部已被越系十国掌控。三年前，越系诸国全力支持朱徽煣当选联邦事务总理，作为回报，联邦默认了他们对煦洲南部和中南部的开发权。
如今，越系十国已在那里建立了基础设施，迁移人口超过两五十万，种植园的棉花、橡胶源源不断运回本土，有效缓解了越国的资源压力。
但煦洲的北部和中北部仍是一片空白。这片区域比南部更广阔，有可开垦的平原，有尚未探明的矿产，足够吸纳数百万乃至千万移民。问题在于，没有哪个国家愿意让越系十国独占整个煦洲，那将使越系十国真的有联合起来打破现在的六强格局。
“不能让煦洲变成越国的后花园。”明国使节在闭门会议上态度坚决，“他们在南部的开发基本完成，再往北推进，整个煦洲都会被他们控制。”
宁国代表附和：“越系十国的商船现在已经沿着煦洲南部好运角建立收费据点了。真让他们占了北煦洲，我们的海军就得绕道走。”
虞国的立场则更注重实际。朱昭熙在给驻玄中城代表的指示中说：“重点不是谁控制煦洲，是能不能尽快把人迁过去。只要能分流各国的过剩人口，共管也无妨。”
经过七轮磋商，各国终于达成共识：由联邦出面，暂时托管煦洲北部和中北部，成立“煦洲开发总署”，统一规划移民、分配土地、建设基础设施，各国按人口比例分摊移民名额，开发成本由各国按工业产值比例承担。
这个方案无论是对于小国还是对于大国，都相当公平。越系十国保住了南部的既得利益，且在开发总署中获得了相当重的话语权；明国、宁国阻止了越系十国的扩张，又能通过移民缓解国内矛盾；小国们则得到了参与开发的机会，避免被彻底边缘化。
最关键的条款藏在附则里：“待各国完成内部调整，且煦洲北部开发初见成效后，再按贡献度重新划分势力范围，实施封藩。”
这意味着，当前的“共管”只是过渡，最终仍要回到传统的势力划分模式，但至少为各国争取了缓冲时间，明国可以继续培养合格的继承人，越系十国能巩固南部的统治，虞国则能趁这段时间推进联邦的技术标准化。
关于煦洲北部的土着，整个会议期间无人提及。这种默契并非疏忽，而是基于共同的认知，之前的南洋和武洲的“清理行动”已经提供了范本。
开发总署的第一份工作手册里，有一页未标注页码的附录，写着“治安维护”的具体措施：移民点周围设置铁丝网，巡逻队配备最新式的火枪，遇“土着袭扰”可“果断处置”。
各国的移民船队在三个月后陆续启航。明国的首批移民中，有七成是江北的失地农民，他们被集中在港口，领取统一的工具和三个月的口粮，登上开往煦洲的蒸汽船时，没人知道等待自己的是肥沃的土地，还是与土着的冲突。
越国的移民队伍里则夹杂着不少失业的纺织工，工厂主们主动承担了他们的船费，条件是“到了煦洲的种植园，要干满五年”。
虞国的蒸汽船队承担了半数运输任务。这些排水量上千吨的货轮，一边运送移民，一边装载着钢轨、蒸汽机、种子，在煦洲北部的海岸线卸下第一根桩子，开始修建名为“联港”的码头——这里将成为联邦共管区域的枢纽，也是各国移民踏上这片土地的第一站。